События 1938 года привели к фундаментальным изменениям на всех уровнях международной политики в отношении беженцев. Нерешительные попытки создать общие стандарты, предпринятые в рамках соглашений 1936 и 1938 годов, были сметены новой волной беженцев после аншлюса Австрии. Немедленной реакцией почти всех потенциальных стран убежища стало поспешное закрытие границ и изобретение более жесткого иммиграционного контроля. Более подробно об этом рассказывается в другом месте, поэтому здесь мы обозначим лишь некоторые общие тенденции. Новые ограничительные правила в разных странах были дополнены внутренними инструкциями отказывать в визе тем, кто был или хотя бы казался евреем, поскольку их подозревали в желании остаться на постоянное место жительства даже по истечении срока действия визы. Более того, реакция на нелегальных иммигрантов стала гораздо более жесткой. Как следствие, беженцы, а иногда даже те, кто их поддерживал, подвергались более высокому риску привлечения к уголовной ответственности и тюремного заключения.

Наблюдалась общая динамика, направленная на скорейшее введение новых ограничений, причем всегда с учетом того, чтобы не отставать от политики соседних стран. Тем не менее некоторые попытки скоординированной реакции на новый кризис беженцев предпринимались. Самая известная из них – Эвианская конференция, состоявшаяся в июле 1938 года. Представители 32 государств были приглашены президентом США Франклином Рузвельтом для решения проблемы беженцев, вызванной аншлюсом. Однако большинство участников с самого начала заявили, что не желают менять свои ограничительные иммиграционные законы. Дипломатия и желание не обидеть немцев определили повестку дня конференции, а также итоговую декларацию, в которой не было открытой критики в адрес антиеврейской политики Германии. Результаты оказались еще более разочаровывающими, поскольку конференция не только не достигла своей первоначальной цели, но, напротив, инициировала цепную реакцию дальнейших закрытий границ.

В истории международной политики в отношении беженцев эта конференция тем не менее является знаковым событием. Ее можно рассматривать как попытку создать новый инструмент управления миграцией – под руководством не Лиги Наций и ее Верховного комиссара по делам беженцев, а правительства США. Единственным конкретным результатом конференции стало создание Межправительственного комитета по делам беженцев (МКБ) под председательством американского юриста Джорджа Рабли, друга Рузвельта. Его главной задачей было начать переговоры с немецким правительством, чтобы сделать возможной передачу еврейских активов для финансирования поселения немецких евреев за границей. Первоначально немцы отказались даже принять Рубли. Однако после ноябрьского погрома (Хрустальной ночи 9–10 ноября 1938 года) между Рабли и Шахтом в Лондоне прошли секретные переговоры. Основной причиной, по которой немцы изменили свое решение, стал валютный кризис, разразившийся после погрома. На протяжении всего 1938 года предпринималось несколько попыток облегчить эту проблему – в ущерб евреям. В рамках «Четырехлетнего плана» Геринга были предприняты различные шаги по конфискации еврейской собственности, особенно валютных счетов и обязательств.

В январе 1939 года Шахт ушел в отставку с должности имперского министра экономики и был заменен Гельмутом Вольтатом, экспертом по валютным операциям «Четырехлетнего плана» и ответственным за конфискацию еврейской собственности в Европе. После нескольких месяцев переговоров был согласован план эмиграции евреев из Великой Германии, согласно которому 150 000 из примерно 600 000 «расовых евреев» должны были эмигрировать в течение трех лет, а их родственники последовать за ними, как только те обоснуются за границей. Для финансирования этого плана предполагалось создать две организации: немецкое правительство должно было создать трастовый фонд из 25 % еврейской собственности в Германии для содействия эмиграции; параллельно за пределами Германии должна была быть создана «частная международная корпорация для финансирования расселения беженцев». В соответствии с моделью соглашения Хаавара, деньги трастового фонда должны были использоваться для оплаты дополнительного немецкого экспорта. Оставшиеся еврейские активы должны были остаться в Германии и использоваться, в частности, для поддержки 200 000 немецких евреев, которые, как предполагалось, были слишком старыми или не подходили для эмиграции по другим причинам. Для немецких властей преимущество плана заключалось в предполагаемом увеличении экспорта и возможности стимулировать эмиграцию бедных евреев. Хотя обе стороны согласились с основными положениями плана, они не подписали соглашение. Немцы не хотели, чтобы стало известно, что они вообще вели переговоры с Межправительственным комитетом по делам беженцев (МКБ); в то время как в еврейских кругах МКБ встретил сильные возражения. Они опасались, что создание вышеупомянутой корпорации и предварительное финансирование эмиграции еврейскими банкирами усилит антисемитскую теорию о существовании «международного еврейства». Поэтому были подписаны два разных меморандума, независимых друг от друга, и каждая сторона заявила, что готова выполнить лишь свою часть устного соглашения.

Несмотря на успешные переговоры, план так и не был реализован. Причина этого до конца не ясна. Вероятно, со стороны еврейских представителей были слишком сильные оговорки. По словам Иегуды Бауэра, такие организации помощи, как «Джойнт», не смогли выделить дополнительные крупные суммы для предполагаемой Корпорации поселений. Это учреждение было создано только после того, как в результате длительных обсуждений за несколько недель до начала войны все усилия по упорядоченной эмиграции оказались бесплодными. Еще одной причиной провала плана Шахта – Рабли стало то, что МКБ столкнулся с большими проблемами в поиске мест для переселения еврейских эмигрантов.

Помимо Эвианской конференции, было предпринято несколько незначительных попыток международного сотрудничества, но не в масштабах гораздо более амбициозной инициативы Рузвельта. Участвовавшие в ней европейские правительства не пытались решить кризис с беженцами, а просто координировали свою иммиграционную политику. Этим вопросом должны были заниматься полиция и эксперты в области безопасности или в лучшем случае дипломаты низкого ранга, и никакие еврейские организации или организации по делам беженцев к процессу не привлекались. Норвегия, Швеция и Дания сотрудничали в ограниченных масштабах. После аншлюса эти три страны ввели обязательную въездную визу для австрийцев. Хотя скандинавы решили координировать свою политику в отношении беженцев, методы идентификации, применяемые норвежской пограничной полицией, не были, по-видимому, приняты Данией или Швецией. В мае 1938 года датские пограничные службы получили указание отказывать беженцам, которые не могут вернуться в страну происхождения и не имеют разрешения на въезд в Данию. Исключения должны были делаться для политических беженцев – термин, который явно исключал евреев.

Весной 1939 года, когда план Шахта – Рабли уже провалился, представители Бельгии, Люксембурга, Нидерландов и Швейцарии собрались в Брюсселе на секретную встречу. Все они одинаково описывали ситуацию, жалуясь на якобы невыносимый приток беженцев после аншлюса и особенно после Мюнхенского соглашения и аннексии Судетской области. Меры, принятые для решения проблемы, были примерно одинаковыми, хотя Швейцария, представленная Генрихом Ротмундом, оказалась наиболее изобретательной в отношении сдерживания беженцев: швейцарские власти пригрозили заключить в концентрационный лагерь беженцев, не подчинившихся приказу покинуть страну. Все участники встречи согласились с тем, что с проблемой нелегальной иммиграции нужно бороться путем высылки нелегальных иммигрантов. Голландские власти высылали даже детей и жаловались на колонны из сотен беженцев, систематически организуемые немецкими агентствами. По словам голландского представителя на конференции, даже еврейская община Амстердама враждебно реагировала на нежелательных иммигрантов. Между тем правительство рассматривало их как «нежелательных иностранцев», которые могут быть высланы независимо от их национальности. Конференция, очевидно, не имела значительных последствий, не говоря уже о каком-либо влиянии на практический контроль на границах, который в любом случае был очень строгим. Главным эффектом стала взаимная уверенность в том, что подобная практика является общепринятой и служит средством обеспечения национальной безопасности.

Немецкие власти извлекли свои собственные уроки из провала Эвианской конференции и растущих трудностей с изгнанием евреев. Они усилили давление на евреев с целью заставить их покинуть страну, а гестапо иногда даже поддерживало их бегство. После ноябрьского погрома устранение евреев из немецкой экономики происходило еще более жестко, чем раньше. Геринг, как глава «Четырехлетнего плана», заявил, что теперь его ведомство будет координировать этот процесс. В качестве «положительной стороны» погрома он отметил, что стало абсолютно ясно, что «еврей не может жить в Германии». 1 февраля 1939 года (по другим данным – 24 января 1939 года. – Примеч. ред.) в Берлине была создана Центральная имперская служба по делам еврейской эмиграции (Reichszentrale für jüdische Auswanderung). Несмотря на централизацию бюрократических процедур, после погрома эмиграция становилась все более хаотичной. После аншлюса гестапо все чаще прибегало к незаконной высылке евреев, переправляя их через границу в Швейцарию, Люксембург или Францию, а также в Нидерланды или Литву. В ответ на эту практику по всей Европе был усилен пограничный контроль, а с января 1939 года в еврейские паспорта стали ставить красный штамп «J», что значительно затрудняло эмиграцию. Таким образом, немецкая политика принудительной эмиграции повлияла на политику демократических государств и превратила евреев в то, чем они и так были для гестапо, а именно в полицейскую проблему.

Растущее давление, вынуждавшее евреев покидать страну, заставляло их искать новые варианты отъезда и часто делало их жертвами шантажа. После погромов было арестовано около 30 000 еврейских мужчин. Чтобы добиться их освобождения из концлагерей, их женам приходилось доказывать, что они имеют конкретные планы по эмиграции. Таким образом, процветал черный рынок паспортов, виз, пароходных билетов и разрешений на посадку. Чтобы покинуть страну, евреи должны были узнать, где границы слабо контролируются, как подкупить гестаповцев, консулов или турагентов или где купить поддельный паспорт. Как обычно бывает при подобных сделках, не было возможности призвать мошенников к ответу, когда они продавали недействительные билеты или визы или крали деньги, которые обещали нелегально вывезти за границу. Более того, германские евреи перестали верить в организованную, упорядоченную программу эмиграции к ужасу международного сообщества, которое стремилось найти именно такое решение. Роберт Т. Пелл, сотрудник Государственного департамента, который в качестве заместителя Джорджа Рабли принимал участие в переговорах с Шахтом и Вольтатом, весной 1939 года посетил Германию и встретился с представителями немецкого еврейства. Его отчет, направленный президенту Рузвельту, свидетельствует о том, насколько немецкие евреи были разочарованы плохими результатами международной политики в отношении беженцев и что для них время сотрудничества в организации упорядоченной эмиграции прошло:

[Лидеры Имперского представительства евреев] откровенно рассказали о кораблях с их единоверцами, которые направляются в разные стороны, например в Шанхай, Средиземное море и Карибский бассейн. Они сказали, что должны вывезти своих людей, независимо от того, ослабнет напряжение или нет. В любой момент может произойти инцидент, который поставит под угрозу жизнь их людей. Они не могли позволить себе рисковать и поэтому были готовы поддаться давлению тайной полиции и уговорам судоходных компаний и вывезти своих людей без документов и без определенного места назначения. Я убеждал их, что таким образом они приносят больше вреда, чем пользы, что они наносят ущерб нашим усилиям по открытию мест в Латинской Америке, но они смеялись мне в лицо. После шести лет работы с этой проблемой они стали очень жесткими. Они не верят в обещания. Слишком много обещаний было нарушено.