Иногда кажется, что Государственная дума была организована для того, чтобы весь негатив в обществе доставался этому государственному органу, чтобы исправно выполнять роль громоотвода. Законотворческая рутина интересна только специалистам, а вот взаимные обвинения, комичные инициативы, скандалы всегда украшают любые разговоры на улице и на кухне, в трудовом коллективе и во властных коридорах и, конечно же, в средствах массовой информации.

И в прошлых, и в нынешних политических баталиях, что называется, на злобу дня среди всех ветвей власти больше всех достается Государственной думе. Думаю, неслучайно. И дело не только (и не столько) в персональном составе этого органа законодательной власти, сколько в неукорененности в сознании граждан необходимости самого факта его существования. Парламентаризм в России — явление новое. Что такое 120 лет для законотворческого процесса? И это важный и серьезный вопрос.

Император то созывал Думу, то разгонял. Коммунисты подменили ее собранием уважаемых граждан — Советом народных депутатов, от которых, впрочем, мало что зависело. Сегодня законодательная власть, пребывая, в общем-то, в стадии становления, то находится в решительной оппозиции к исполнительной власти, тормозя проведение необходимых реформ, то, наоборот, подвергается критике за чрезмерную лояльность к этой самой власти. Новыми законами ухудшить положение дел можно легко и быстро, а вот улучшить — только с большим трудом и постепенно, а терпения, как правило, не хватает. Как же найти золотую середину?

Для ответа на этот непростой вопрос необходимо посмотреть со стороны на очень короткую историю возникновения и становления Государственной думы Российской империи.

Первоначально Манифестом от 6 августа 1905 года император Николай II учредил Государственную думу как ″особое законосовещательное установление,

коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов″. Однако разработанные специальной комиссией, обсужденные на совещании под председательством Николая II и утвержденные царским Манифестом от 6 августа 1905 года положения о выборах в Думу вызвали сильное недовольство в обществе. Многочисленные митинги протеста и забастовки в конце концов вылились во Всероссийскую октябрьскую политическую стачку, и выборы в Думу не состоялись.

Под давлением общества и части своего окружения император изменил статус Думы, она стала палатой законодательного органа империи.

Одной из основ законодательной компетенции Государственной думы стал п. 3 Манифеста от 17 октября 1905 года, установивший «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы».

За короткий срок из законосовещательного Дума стала законодательным органом. 450 членов Государственной думы (официально они назывались именно так, неофициально использовалось и слово «депутаты») избирались на пять лет. Внутри Думы создавались отделы и комиссии, в которых работали депутаты и чиновники, служащие в этих подразделениях.

Выборы в первую Государственную думу проходили с 26 марта по 20 апреля 1906 года в соответствии с избирательным законом от 11 декабря 1905 года[181]. Они были непрямыми, выборщики избирались отдельно по четырем куриям — землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. Причем для первых двух курий выборы были двухступенчатыми, для рабочей — трехступенчатыми, а для крестьянской — четырехступенчатыми. По рабочей курии к выборам допускались лишь мужчины, занятые на предприятиях, имевших не менее 50 рабочих. Это и другие ограничения лишили избирательного права около 2 млн мужчин-рабочих. Выборы были не всеобщие (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие действительной службы, ряд национальных меньшинств), не равные (один выборщик на 2 тысячи населения в землевладельческой курии, на 4 тысячи — в городской, на 30 тысяч — в крестьянской, на 90 тысяч — в рабочей).

К ведению Госдумы согласно ст. 31 «Учреждения Государственной думы» относились: 1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; 2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных правил; 3) отчет Государственного контроля по исполнению государственной росписи; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем высочайшего соизволения; 5) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; 6) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов; 7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям; 8) предметы, требующие издания законов, распространяющихся на Великое Княжество Финляндское, если они относятся не к одним только внутренним делам этого края.

Вряд ли стоит удивляться тому, что министры не воспринимали выскочек и не стеснялись этого. А депутаты, в свою очередь, при любом недовольстве не то что министрами, а даже самой ситуацией в стране кричали «В отставку!» чуть ли не каждому члену Совета министров. Тем не менее первая Дума и депутаты работали в то конкретное время как могли, выражая в меру сил и способностей волю своих избирателей.

Члены первой Государственной думы считали, что они пришли всерьез и надолго. Многие из них основательно взялись за интересующие их темы. Обсуждались разные вопросы, как обычно для парламента, от коммунальных до вселенских, но все же главных было три: амнистия, отмена смертной казни и равные гражданские права независимо от национальности, пола, вероисповедания, проживания в городе или деревне.

Депутаты-правоведы убедили коллег, что третий из названных вопросов не мог решаться только одним законом и подготовка множества проектов потребует времени. Предварительно распределили, кто какими направлениями будет заниматься. Например, В. Д. Набоков приступил к проработке уголовного закона, Г. Ф. Шершеневич взялся подготовить закон о свободе собраний, М. М. Винавер — о свободе совести и т. д. Правоведы вместе с другими депутатами сосредоточились на амнистии и отмене смертной казни.

Один из самых известных и цитируемых даже в наше время дореволюционных российских юристов Г. Ф. Шершеневич стал заместителем секретаря Государственной думы. По нашим весьма условным меркам этот пост напоминает заместителя председателя регламентного комитета. Кроме того, он готовил проект о свободе собраний и активно участвовал в подготовке отмены смертной казни.

Говоря современным языком, субъектами права законодательной инициативы могли быть министры, главноуправляющие, входящие в состав Совета министров, комиссии, состоящие из депутатов Госдумы и членов Госсовета, а также Государственный совет (ст. 34 «Учреждения Государственной думы»).

Широко обсуждавшийся законопроект об отмене смертной казни получил новый импульс после известия о том, что в Риге восемь рабочих были приговорены к смертной казни.

«Это известие, переданное срочной депешей, явилось грозным memento о смерти. Она неожиданно вошла в палату и, словно глумясь над желаниями целого народа, разинула пасть и засмеялась своею отвратительною улыбкой»[182].

Опуская дебаты по этому извечному вопросу, следует сказать, что первая Государственная дума приняла-таки этот важнейший закон. Однако для его одобрения документ, как положено, был направлен в Государственный совет.

27 июня 1906 года могло стать историческим не только для Госсовета, но и для всей империи. Ажиотаж был невероятный. Журналист Александр Цитрон, находящийся в это время на заседании в Госсовете, писал: «Зал полон. У колонн на длинных диванах сидят члены Государственной думы. Тут все юристы: Набоков, Кузьмин-Караваев, Ковалевский, Гредескул, Шершеневич. Человек до ста пришли сегодня в гости к господам верхней палаты»[183]. Закон был отклонен.

8 июня 1906 года с думской трибуны выступил князь С. Д. Урусов, служивший ранее заместителем министра внутренних дел в правительстве С. Ю. Витте. Сергей Дмитриевич в конце своего эмоционального выступления заявил: «На судьбы страны оказывают влияние люди по воспитанию вахмистры и городовые, а по убеждению погромщики». Речь Урусова произвела неизгладимое впечатление на двор, министров и, конечно же, депутатов. «Биржевые ведомости» писали, что «более тяжкого поражения, чем речь Урусова, старый режим еще не получал».

8 июля 1906 года Совет министров под предлогом того, что Дума не только не успокаивает народ, но еще более разжигает смуту, убедил императора распустить Государственную думу.

Думцы увидели Манифест о роспуске утром 9 июля 1906 года на дверях Таврического дворца. Практически сразу, скорее на эмоциях, чем на анализе ситуации, значительная часть депутатов выехала в Выборг, где было подготовлено и принято Воззвание «Народу от народных представителей». Предлагаем его полный текст:

«Граждане всей России! Указом 8-го июля Государственная дума распущена.

Когда вы избрали нас своими представителями, вы поручили нам добиваться земли и воли. Исполняя ваше поручение и наш долг, мы составляли законы для обеспечения народу свободы, мы требовали удаления безответственных министров, которые, безнаказанно нарушая законы, подавляли свободу; но прежде всего мы желали издать закон о наделении землею трудящегося крестьянства путем обращения на этот предмет земель казенных, удельных, кабинетских, монастырских, церковных и принудительного отчуждения земель частновладельческих. Правительство признало такой закон недопустимым, а когда Дума еще раз настойчиво подтвердила свое решение о принудительном отчуждении, был объявлен роспуск народных представителей.

Вместо нынешней Думы правительство обещает созвать другую через семь месяцев. Целых семь месяцев Россия должна оставаться без народных представителей в такое время, когда народ находится на краю разорения, промышленность и торговля подорваны, когда вся страна охвачена волнениями и когда министерство окончательно доказало свою неспособность удовлетворить нужды народа. Целых семь месяцев правительство будет действовать по своему произволу и будет бороться с народным движением, чтобы получить послушную, угодливую Думу, а если ему удастся совсем задавить народное движение, оно не соберет никакой Думы.

Граждане! Стойте крепко за попранные права народного представительства, стойте за Государственную думу. Ни одного дня Россия не должна оставаться без народного представительства. У вас есть способ добиться этого: правительство не имеет права без согласия народного представительства ни собирать налоги с народа, ни призывать народ на военную службу. А потому теперь, когда правительство распустило Государственную думу, вы вправе не давать ему ни солдат, ни денег. Если же правительство, чтобы добыть себе средства, станет делать займы, то такие займы, заключенные без согласия народного представительства, отныне недействительны, и русский народ никогда не признает и платить по ним не будет. Итак, до созыва народного представительства не давайте ни копейки в казну, ни одного солдата в армию. Будьте тверды в своем отказе, стойте за свои права все как один человек. Перед единой и непреклонной волей народа никакая сила устоять не может. Граждане! В этой вынужденной, но неизбежной борьбе наши выборные люди будут с вами».

16 июля 1906 года против бывших членов Думы, «выборжцев», было возбуждено уголовное дело по двум статьям Уголовного уложения (ст. 129 и 132): 167 бывших депутатов были преданы суду Особого присутствия Санкт-Петербургской судебной палаты. Действия подсудимых не подпадали под статью 129, которую им вменяли: они могли быть обвинены в составлении, но не в распространении воззвания. За одно составление подсудимых не могли лишить политических прав. Как заявил один из адвокатов подсудимых, Оскар Пергамент, «венок славы подсудимых так пышен, что даже незаслуженное страдание не вплетет в него лишнего листа… Но если нужно произвести над ними насилие, то зачем же к насилию над людьми прибавлять еще насилие над законом?»[184]. Однако адвокатам не удалось доказать свою правоту, и подсудимые были лишены права в дальнейшем избираться в Государственную думу.

Процесс по делу членов Государственной думы был совершенно исключительным событием не только в русской истории, но и, быть может, в истории народов и государств: на скамье подсудимых находились народные представители. Муромцеву, строго соблюдавшему порядок, законность и справедливость, человеку строгих моральных правил, пришлось впервые (единственный раз в жизни!) появиться на скамье подсудимых[185].

Защита, на стороне которой выступали известные адвокаты-политики М. Л. Мандельштам и В. А. Маклаков, оспорила решение (о трехмесячном заключении), но это привело только к новым гонениям.

Через семь месяцев после разгона первой Думы, 20 февраля 1907 года, была созвана вторая Государственная дума. 3 июня того же 1907 года вторая Дума тоже была распущена. Мы уже говорили о том, что с каждым новым созывом депутатский корпус нижней палаты сильно менялся. Вместе с тем были депутаты, которые работали в Государственной думе не одного созыва прежде всего благодаря своим профессиональным качествам, к которым в первую очередь относятся ораторское искусство, политическое чутье и понимание, как тогда говорили, законоведения.

Именно к таким относился Василий Алексеевич Маклаков, депутат второй, третьей и четвертой Дум. Он заметно выделялся не только среди депутатов, но и в плеяде юристов, руководствовавшихся в своей практической деятельности идеей создания правового государства в Российской империи накануне революции 1917 года. В. А. Маклаков прожил значительно дольше таких заметных юристов-революционеров, как С. А. Муромцев, В. Д. Набоков и Г. Ф. Шершеневич.

В третьей и четвертой Государственных думах представительство кадетов сильно уменьшилось. Вместе с тем П. Н. Милюков был лидером не только кадетов, но и всей Государственной думы. Он произносил речи, приковывавшие внимание как депутатов, так и членов Совета министров, двора и, конечно же, прессы. Самое знаменитое его выступление, получившее название «Глупость или измена», было произнесено 1 ноября 1916 года. Милюков раскритиковал внутреннюю и внешнюю политику империи и, приводя конкретные примеры, спрашивал: «Что это — глупость или измена?»

«Вы должны понимать и то, почему у нас сегодня не раздается никакой другой речи, кроме той, которую я уже сказал: добивайтесь ухода этого правительства. Вы спрашиваете, как же мы начнем бороться во время войны? Да ведь, господа, только во время войны они и опасны. Они для войны опасны: именно потому-то во время войны и во имя войны, во имя того самого, что нас заставило объединиться, мы с ними теперь боремся. (Голоса слева: „Браво“. Аплодисменты.)

Мы имеем много, очень много отдельных причин быть недовольными правительством. Если у нас будет время, мы их скажем. И все частные причины сводятся к одной этой: неспособность и злонамеренность данного состава правительства. (Голоса слева: „Правильно“.)

Это наше главное зло, победа над которым будет равносильна выигрышу всей кампании. (Голоса слева: „Верно!“) Поэтому, господа, во имя миллионов жертв и потоков пролитой крови, во имя достижения наших национальных интересов, во имя нашей ответственности перед всем народом, который нас сюда послал, мы будем бороться, пока не добьемся той настоящей ответственности правительства, которая определяется тремя признаками нашей общей декларации: одинаковое понимание членами кабинета ближайших задач текущего момента, их сознательная готовность выполнить программу большинства Государственной думы и их обязанность опираться не только при выполнении этой программы, но и во всей их деятельности на большинство Государственной думы.

Кабинет, не удовлетворяющий этим признакам, не заслуживает доверия Государственной думы и должен уйти (шумные аплодисменты)»[186].

С началом Первой мировой войны продолжительность сессий Думы уменьшалась, а перерывы между ними увеличивались[187]. В свете зажигательных речей с думской трибуны, вроде процитированной выше, Дума в очередной раз была распущена на каникулы 16 декабря 1916 года. Досрочный перерыв в работе представительного органа заметно повысил градус политической напряженности в обществе. Ходили слухи, что император намерен вовсе прекратить полномочия четвертой Думы. Однако 14 февраля 1917 года было объявлено о продолжении сессии. При этом Николай во второй раз за всю историю лично открыл думское заседание, стремясь сгладить острые противоречия между парламентом и правительством. Таким образом, император почтил своим присутствием только самую первую (1906) и последнюю сессии Государственной думы Российской империи.

25 февраля 1917 г. император снова приостановил деятельность Думы. Более она уже никогда не собиралась на официальные заседания. Срок полномочий истекал 15 ноября того же года.

Создание в 1906 году нового института народного представительства и генерации правовых актов было встречено общественностью с энтузиазмом. Некоторые депутаты, например В. Д. Набоков и В. А. Маклаков, стали, как сказали бы сейчас, звездами. Их выступления печатали в газетах и широко обсуждали. Казалось, этот институт правового государства утвердился в России навсегда. Однако большевистский переворот положил конец этому многообещающему процессу. С. А. Муромцев и Г. Ф. Шершеневич не дожили до октября 1917 года. В. Д. Набоков и П. Н. Милюков успели поработать во Временном правительстве. Набоков впоследствии (1922) погиб от рук террористов в Берлине, защищая друга и старшего товарища Милюкова. М. М. Винавер скончался в эмиграции в 1926 году. В. А. Маклаков прожил в эмиграции долгую жизнь и пережил Вторую мировую войну.