Формальной точкой отсчета для начала процесса концентрации СМИ в современной России можно считать принятие ныне действующего закона «О средствах массовой информации» (1991). Ключевыми в данном контексте являются Статья 1. Свобода массовой информации и Статья 36. Распространение рекламы. Четкое закрепление за частными лицами и организациями (в широком смысле слова) права беспрепятственно выступать в качестве учредителя СМИ и определять их хозяйственную деятельность, в том числе посредством размещения рекламы, и создало все необходимые легитимные условия для начала формирования на медиарынке страны крупных предпринимательских структур. В то же время важной отличительной особенностью российского законодательства о СМИ является то, что регулирование экономических отношений в этой области существует лишь фрагментарно. В частности, в стране отсутствуют специальные нормативные акты, ограничивающие концентрацию СМИ. Закон «О средствах массовой информации» даже не содержит статьи, в которой хотя бы упоминалось это явление, что, безусловно, можно трактовать и как высокую либеральность его духа.

Конечно, попытки ввести ограничения на консолидацию множества СМИ под контролем крупных собственников предпринимались. Так, в 1998 г. в Государственной Думе ФС РФ прошли первые парламентские слушания «О недопустимости монополизации средств массовой информации», а в 1999 г. депутатский корпус сформулировал три общих тезиса, согласно которым в России следует:

• запретить одновременное владение лицензией на вещание и издавать ежедневную массовую газету, распространяемую на той же территории;

• запретить владение двумя и более лицензиями на теле- или радиовещание на одной территории;

• запретить монополистам на рынке товаров и услуг, финансовым, финансово-промышленным группам, банкам и объединениям банков владеть лицензиями на теле- или радиовещание, являться издателями массовых периодических печатных изданий, а также владеть пакетами акций СМИ, позволяющими контролировать принятие управленческих решений.

Специалисты сразу обратили внимание на то, что предложенные решения являются половинчатыми и оставляют холдингам массу юридических возможностей обойти данные запреты. Впрочем, эти наработки не обрели даже форму законопроекта. И вопрос о правовом регулировании процесса концентрации на медиарынке России пока остается открытым.

Существует только одно частное ограничение, касающееся вопроса медиасобственности. В том же законе «О средствах массовой информации» содержится Статья 19.1. Ограничения, связанные с учреждением телеканалов, радиоканалов, теле-, радио-, видеопрограмм и организаций (юридических лиц), осуществляющих вещание. Согласно ее последней редакции 2011 г., иностранные предприятия, а также российские предприятия, принадлежащие на 50 % и более иностранным фирмам, не могут учреждать на территории России теле- и радиоканалы, а также получать лицензии на вещание, если в зоне уверенного приема теле- или радиоканала проживает половина и более половины населения страны. Правда, эта норма легко обходится путем создания дополнительных («промежуточных») предприятий-совладельцев – резидентов РФ. Так, американская «СТС Media, Inc» владеет в России ЗАО «Сеть телевизионных станций» (телеканал СТС) через ООО «СТС Коммьюникейшнс».

Еще одно ограничение, содержащееся уже в законе «О рекламе» (2006), касается не медиасобственности как таковой, но все же имеет антимонопольный характер. Статья 14. Реклама в телепрограммах и телепередачах запрещает федеральным телеканалам заключать контракты на размещение рекламы с медиаселлером, занимающим преимущественное положение в этой сфере. Преимущественным положением медиаселлера признается доля в 35 % выручки при федеральном либо региональном размещении. Но практика показала, что и эта норма не очень действует. Так, крупнейший телевизионный медиаселлер, ЗАО «Группа компаний “Видео Интернешнл”», де-юре отказавшись от продаж как таковых, продолжает оказывать своим клиентам комплекс консультационных услуг, что по сути мало отличается от прежнего положения вещей.

Важно отметить, что контроль за исполнением закона «О рекламе» возложен самим законом на Федеральную антимонопольную службу (ФАС). Главным же нормативным актом, на который опирается деятельность этого государственного ведомства, является закон «О защите конкуренции» (2006). Его ключевая Статья 5. Доминирующее положение определяет, в каких случаях хозяйствующий субъект подпадает под действие закона:

1. Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):

1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;

2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.

2. Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара не превышает тридцать пять процентов, за исключением указанных в частях 3, 6 и 6.1 настоящей статьи случаев.

3. Доминирующим признается положение каждого хозяйствующего субъекта из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовой организации), применительно к которому выполняются в совокупности следующие условия:

1) совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает пятьдесят процентов, или совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает семьдесят процентов (настоящее положение не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее чем восемь процентов);

2) в течение длительного периода (в течение не менее чем одного года или, если такой срок составляет менее чем один год, в течение срока существования соответствующего товарного рынка) относительные размеры долей хозяйствующих субъектов неизменны или подвержены малозначительным изменениям, а также доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен;

3) реализуемый или приобретаемый хозяйствующими субъектами товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях), рост цены товара не обусловливает соответствующее такому росту снижение спроса на этот товар, информация о цене, об условиях реализации или приобретения этого товара на соответствующем товарном рынке доступна неопределенному кругу лиц.

4. Хозяйствующий субъект вправе представлять в антимонопольный орган или в суд доказательства того, что положение этого хозяйствующего субъекта на товарном рынке не может быть признано доминирующим.

5. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта – субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

6. Федеральными законами могут устанавливаться случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем тридцать пять процентов.

6.1. По результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем тридцать пять процентов и превышает доли других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, но который может оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке, если при этом в совокупности соблюдаются следующие условия:

1) хозяйствующий субъект имеет возможность в одностороннем порядке определять уровень цены товара и оказывать решающее влияние на общие условия реализации товара на соответствующем товарном рынке;

2) доступ на соответствующий товарный рынок новых конкурентов затруднен, в том числе вследствие наличия экономических, технологических, административных или иных ограничений;

3) реализуемый или приобретаемый хозяйствующим субъектом товар не может быть заменен другим товаром при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях);

4) изменение цены товара не обусловливает соответствующее такому изменению снижение спроса на товар.

6.2. Положение хозяйствующего субъекта по указанным в части 6.1. настоящей статьи основаниям может быть признано доминирующим в случае, если антимонопольным органом положение такого хозяйствующего субъекта не признано доминирующим по основаниям, предусмотренным частями 1, 3 и 6 настоящей статьи.

7. ‹…›

8. При проведении предусмотренного пунктом 3 части 2 статьи 23 настоящего Федерального закона анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, долям хозяйствующих субъектов на рынках определенного товара, соотношению долей покупателей и продавцов товара, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Следует также обратить внимание, что понятие «товар» в предшествующей Статье 4. Закона трактуется как «объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот»[70]. Здесь важно то, что «услуга» де-юре синонимична «товару».

Применительно же к медиаиндустрии, которая по своей сути, конечно, относится к сфере услуг, не однозначен ответ на вопрос, что именно с юридической точки зрения здесь следует считать товаром. Если товаром признать СМИ как таковое, то не совсем непонятно, являются одинаковыми или разными товарами, например, деловой журнал и деловой телеканал, контролируемые одним медиахолдингом. Проблема заключается в том, что если считать все типы и виды СМИ разными товарами, то рынок придется делить на бесконечное количество частей по соответствующим нишам. Если же считать, что СМИ как товары одинаковы, то все равно остается другая проблема: какой из показателей при реализации этого товара (услуги) является принципиально-базовым – объемы созданных аудиторий или объемы выручки медиапредприятий? Эта «двойственность» на законодательном уровне не отрегулирована никак. И по умолчанию критерием становится только выручка, поскольку она является стандартным объектом антимонопольного контроля во всех отраслях экономики.

На данный момент для определения уровня концентрации и состояния конкуренции на рынке антимонопольным органом России официально применяются два известных показателя: CR3 и HHI. Градации их значений чуть более либеральны, чем на Западе. Так, для CR3 установлены те же рамки, что для CR4 в США: CR3<45 % – низкий уровень концентрации (возможность совершенной конкуренции); 45 %≤CR3<70 % – умеренный уровень концентрации (монополистическая конкуренция или олигополия); 70 %≤CR3≤100 % – высокий уровень концентрации (явная олигополия или монополия). Российские границы HHI также немного отличаются от американских: HHI<1000 – низкий уровень концентрации; 1000≤HHI<2000 – умеренный уровень концентрации; 2000≤HHI≤10000 – высокий уровень концентрации. Значение индекса меньше 500 пунктов соответствует совершенной конкуренции, от 500 до 1500 – монополистической конкуренции, значение от 1500 до 3000 указывает на олигополистическую конкуренцию, свыше 3000 – на монополию.

В отношении отечественной медиаиндустрии все эти прямые нормы действовать не могут. Отрасль, о чем уже говорилось выше, де-юре очень размыта, ее состав и объем, равно как состав и объем почти всех ее сегментов никем не установлены (и пока не могут быть установлены). А применять свои санкции ФАС, естественно, может только исходя из расчета долевых показателей участников в совокупном доходе отрасли. И поскольку ключевой (хотя, конечно, не единственной) составляющей в выручке большинства медиапредприятий является реклама (специфический «товар-услуга»), мониторинг объемов ее размещения (реализации) в СМИ со стороны ФАС, по сути, остается безальтернативным инструментом регулирования медиарынка в целом. Исторический факт пока заключается в том, что ФАС еще ни разу не применяла заметных санкций к ключевым собственникам отечественных СМИ и давала согласие на все важные сделки по слияниям и поглощениям между медиахолдингами.

При этом, как ни странно, российское законодательство само напрямую стимулирует концентрацию СМИ, причем как раз в довольно монополизированном сегменте эфирного телевидения. Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» (2011) дополнил закон «О средствах массовой информации» Статьей 32.1 Общероссийские обязательные общедоступные телеканалы, радиоканалы. Ею установлено, что перечень этих телеканалов, распространяемых для неопределенного круга лиц без взимания платы с телезрителей за право просмотра, утверждает Президент РФ. Также в статье указано, что вещатель общероссийского обязательного общедоступного телеканала вправе осуществлять на территории России наземное эфирное вещание с использованием радиочастот без проведения конкурса. Кроме того, установлено, что покрытие расходов, понесенных вещателями в связи с наземным эфирным вещанием общероссийских обязательных общедоступных телеканалов на территориях малочисленных населенных пунктов, осуществляется за счет средств федерального бюджета. По состоянию на 2012 г., согласно третьей редакции Указа Президента РФ «Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах» (2009) в перечень вошли: «Первый канал», «Россия 1», «Россия 2», «Россия К», «Россия 24», НТВ, «Пятый канал», «Карусель» и ОТР. Все они нормативно включены в состав первого цифрового телевизионного мультиплекса «Российской телевизионной и радиовещательной сети» (РТРС).

Логика этих решений ясна: ключевые телеканалы призваны формировать единое медиапространство страны, предоставляя населению социально значимую информацию. Юридически важным является то обстоятельство, что не только на распорядительном, но и на законодательном уровне группе вещателей предоставлены уникальные в своем роде преференции. Нужно отметить, что список «большой девятки»[71] довольно разнороден как с точки зрения организационно-правовых форм, так и с точки зрения форм собственности предприятий-вещателей. Из шести учредителей общероссийских обязательных общедоступных телеканалов только два предприятия – ФГУП «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания» («Россия 1», «Россия 2», «Россия К», «Россия 24») и АНО «Общественное телевидение России» (ОТР) – являются государственным имуществом. На ОАО «Первый канал» и ЗАО «Карусель» это определение распространяется лишь частично. Что же касается ОАО «Телекомпания НТВ» и ОАО «Телерадиокомпания “Петербург”» («Пятый канал»), то оба предприятия формально просто являются коммерческими.

Также обращает на себя внимание напрямую прописанная в законе организационно-финансовая сторона вопроса. Отсутствие необходимости участвовать в тендерах на предоставление вещательных лицензий, т. е. возможность всегда занимать частоты по умолчанию и не нести никаких процедурных издержек, изначально ставит «большую девятку» каналов в более выгодное положение, по сравнению со всеми остальными участниками телевизионного рынка. Не менее важным обстоятельством является и то, что на государственный бюджет возложена обязанность дотировать (субсидировать) каналы «большой девятки» для вещания на территориях, где присутствие в эфире в принципе нерентабельно (речь идет о компенсации расходов на услуги главного государственного же оператора связи – РТРС). И здесь нельзя не учесть тот факт, что три участника «большой девятки» – «Первый канал», «Россия 1» и НТВ – и так являются самыми экономически мощными игроками на телевизионном рынке страны[72].

Таким образом, можно сделать вывод, что принятые к Закону «О средствах массовой информации» поправки и Указы Президента однозначно ведут лишь к дополнительному укреплению позиций «назначенных» лидеров отрасли. Если же углубиться в политэкономию вопроса, то становится видно, что сегмент общероссийских обязательных общедоступных телеканалов делят один государственный – ВГТРК – и два окологосударственных холдинга – «Газпром-Медиа Холдинг» и «Национальная Медиа Группа». ВГТРК изначально сохранила все свои телеканалы, а не получившие статус общероссийских обязательных общедоступных телеканалов ТНТ (ГМХ) и РЕН (НМГ) по решению Федеральной конкурсной комиссии (ФКК) в 2012 г. вошли во второй цифровой мультиплекс, следовательно, присутствие на рынке обоих холдингов после отключения аналогового вещания также останется прежним. Но холдинг СТСМ уже очевидно теряет свои позиции: доступ в цифровой эфир получили телеканалы СТС и «Домашний», но не получил телеканал «Перец». У других участников рынка ситуация еще хуже: у «ЮТВ Медиа» в втором мультиплексе будет один канал – «Муз ТВ», у «ПрофМедиа» – пока ни одного[73]. Получается, что и реализация ФЦП «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009–2015 гг.» пусть косвенно, но тоже стимулирует концентрацию СМИ. Причем концентрацию на общенациональном уровне, поскольку по состоянию на конец 2012 г. эфирная судьба всего регионального телевидения страны (условия доступа в третий цифровой мультиплекс) так и не была решена.

* * *

Усиливающаяся концентрация СМИ в современной России во многом обусловлена своеобразием национального законодательства в этой области. Фактическое отсутствие прямых ограничений, с одной стороны, и благоприятные юридические «неясности», с другой, дают медиахолдингам возможность постоянно расширять свои позиции в отрасли. Существующий набор разнообразных правовых норм, в том числе общеэкономических, свидетельствует о бессистемности подхода к данной проблеме в целом. Действующее антимонопольное законодательство, в свою очередь, не может учесть всю сложность медиарынка и мало к нему применимо. Свою роль в развитии концентрации СМИ играет и государственный протекционизм по отношению к избранным участникам отрасли.