половины XV в. в областном управлении Московского государства произошли перемены. Сквозь новые государственные нужды в усложнявшихся правительственных учреждениях и отношениях пробились непривычные для тогдашних умов идеи о различии общих и местных интересов, центра и областей, о необходимости надзора за местными властями и о способах регулирования их деятельности.
Можно различить три главных момента в ходе этого переустройства областного управления. Первый момент обозначился тем, что центральное правительство стало точнее определять права и ответственность областных управлений и, регулируя порядок кормления, стесняло произвол кормленщиков. Центральная власть начинала заботиться об ограждении интересов местных обывателей от своих собственных агентов, т. е. начинала сознавать свое назначение охранять благо общества.
Кормленщик, наместник или волостель получал при назначении на кормление наказный, или доходный список, своего рода таксу, подробно определявшую его доходы, кормы и пошлины. Ему запрещено было самому собирать свои кормы с населения: это поручено было выборным от обществ, сотским — в городах и подгородных станах, старостам — в прочих сельских волостях.
Ко второму моменту в преобразовании местного управления можно отнести меры, в которых сказывалась попытка придать кормленщикам характер местных правителей в государственном смысле слова и в этом направлении изменить их судебно-административную деятельность. Эти меры стесняли не только произвол, но и самый объем власти кормленщика, изъемля наиболее важные дела из их компетенции. Средством этого ограничения служил двойной надзор за их действиями, шедший сверху и снизу. Надзор сверху выражался в докладе — перенесении судебного или административного дела из низшей инстанции в высшую для окончательного решения, вершения.
С объединением Московской Руси земских выборных стали привлекать к делам государственного хозяйства: на них возлагали раскладку казенных податей и повинностей, сбор кормов, шедших областным управителям. Со второй половины XV в. земские учреждения становятся все более деятельными участниками местного управления и суда. Прежде всего земские выборные вводятся в суд наместников и волостелей.
Уже в первой половине XVI в. обозначился и третий момент изучаемого процесса, состоявший в поручении местным мирам самостоятельного ведения дела охраны общественной безопасности. Этим и началась замена кормленщиков выборными земскими властями.
До царя Ивана IV наместники и волостели ведали уголовные дела. Наиболее тяжкие уголовные преступления — разбой, душегубство, татьба, поджог — были самыми доходными судебными статьями. Личный интерес областного правителя побуждал его преследовать лихие дела и карать за них; но у него не было ни побуждений, ни даже средств предупреждать их. Между тем страшное развитие разбойничества, о котором говорят памятники тех веков, требовало особых органов управления для ограждения общественной безопасности и предупреждения преступлений. Уголовную полицию решили поручить самим местным обществам. Правительство начало давать городским и сельским обществам так называемые губные грамоты, предоставлявшие им преследование и казнь лихих людей. Уголовно-полицейский округ, в котором преследование лихих людей предоставлялось самому обществу, назывался губой.
В губных учреждениях сказался рост сознания государственных задач: они были плодом мысли, что преступление не есть частное дело, а касается всего общества, затрагивает общее благо, а потому преследование его есть обязанность государства и требует особых органов и приемов управления. Развитие этой мысли вело к постепенному расширению губного ведомства, захватывавшего все больший круг уголовных деяний.
При введении губного управления еще не предполагалось ни отменять кормления, ни даже ограничивать права кормленщиков. Законодательство старалось точно разграничить оба ведомства, губное и кормовое, и безобидно определить их взаимные отношения. Но в обществе поняли нововведение как меру, направленную прямо против кормленщиков.