реди колебаний и поворотов назад или в сторону, среди частичных и возвратных преобразовательных приступов то к той, то к другой отрасли управления стали проступать не то обдуманные принципы, не то ощупью достигнутые цели реформы управления. То были: 1) более точное разграничение управления центрального и областного, очень неясно проведенное в старом московском порядке; 2) опыт систематического распределения ведомств по роду дел и в центральном и в областном управлении с решительной попыткой обособления судебных дел в составе управления; 3) наклонность к не удавшемуся старой московской администрации коллегиальному строю учреждений, проведенная довольно твердо в центре и неудачно в провинции; 4) неполно осуществленная мысль создать для центральных коллегий местные исполнительные органы и 5) трехстепенное областное деление.

Надобно различать два типа управления — сословно-аристократический, когда управлением руководит через своих выборных один господствующий класс или несколько таких классов, и бюрократический, когда управление вручается верховной властью людям, знающим дело или считающимся знатоками, без различия их происхождения. Старое, московское управление отличалось двойственным характером: его можно назвать сословно-бюрократическим.

Петр поставил управлению на первом плане двоякую цель: 1) устройство военных сил и финансовых средств государства, 2) устройство народного хозяйства, подъем производительности народного труда. По свойству обеих задач Петр и перестраивал старое управление. Не устраняя двойственного основания, на котором оно было построено, Петр хотел разъединить составные элементы этого сословно-бюрократического основания, указав тому и другому элементу место в особой сфере управления, одной дать бюрократический характер, в другую ввести сословный элемент. Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств он возложил на центральное управление. Оно получило бюрократический состав: здесь не видим ни участия общества, ни сословного подбора дельцов.

Ближайшее руководство народным хозяйством Петр считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в народном хозяйстве имели два класса: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество; в их руках сосредоточивались оба основных капитала страны, земельный и промышленный, на которых держалось народное хозяйство, работой которых питалось хозяйство государственное. Петр пытался призвать оба класса к влиятельному участию в местном управлении, сообщив ему сословно-аристократический характер. Значит, реформа управления носила не столько политический, сколько технический характер: новое здание управления строилось из старых материалов, — прием, наблюдаемый и в других отраслях преобразовательной деятельности Петра.

Усовершенствованные формы управления не улучшили самих правителей. Новые учреждения были не по тогдашним плечам, требовали подготовленных и дисциплинированных дельцов, каких не нашлось в наличном служилом запасе. Вдобавок ко всему не было свода законов, отвечающего нуждам времени. Уложение 1649 г. давно устарело. В 1700 г. составлена была комиссия из высших чинов для его пополнения; она много работала и ничего не сделала. С учреждением Сената кодификационная работа возложена была на него; но и он во много лет ни на шаг не подвинул дела.

Сорванные с другого склада понятий и нравов, новые учреждения не находили себе сродного питания на чуждой почве, в атмосфере произвола и насилия. Против произвольных и неумелых правителей у управляемых оставалось два средства самообороны: обман и насилие. Современные Петру известия говорят о небывалом развитии разбоя. Разбойничьи шайки, предводимые беглыми солдатами, соединялись в благоустроенные и хорошо вооруженные конные отряды и уничтожали многолюдные села, останавливали казенные сборы, врывались в города. Разбоями низ отвечал на произвол верха: это была молчаливая круговая порука беззакония и неспособности здесь и безрасчетного отчаяния там.