енат явился на свет с характером временной комиссии, какие выделялись из Думы на время отъезда царя и в какую сама Дума стала превращаться при частых и долгих отлучках Петра. Собираясь в турецкий поход, Петр издал коротенький указ 22 февраля 1711 г., который гласил: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Затем поименованы новоназначенные сенаторы в числе 9 человек. Одним указом 2 марта 1711 г. Петр на время своего отсутствия возлагал на Сенат высший надзор за судом и расходами, заботу об умножении доходов и ряд особых поручений, а другим указом определял власть и ответственность Сената: все лица и учреждения обязаны повиноваться ему, как самому государю, под страхом смертной казни за ослушание.

Никаких законодательных функций старой Боярской думы не заметно в первоначальной компетенции Сената: как и консилия министров, Сенат — не государственный совет при государе, а высшее распорядительное и ответственное учреждение по текущим делам управления и по исполнению особых поручений отсутствующего государя. Но временная комиссия постепенно превращается в постоянное верховное учреждение, как временная штаб-квартира на Неве превратилась в столицу империи.

Такое превращение Сената тесно связано с губернской реформой 1708 г., которая опустошила или расстроила центральное приказное управление. Создавалось редкое по конструкции государство, состоявшее из 8 обширных сатрапий, ничем не объединявшихся в столице, да и самой столицы не существовало: Москва переставала быть ею, а Петербург еще не успел стать ею. Объединял области центр не географический, а личный и передвижной, сам государь. Тогда Петру нужна была не государственная Дума, совещательная или законодательная, а простая государственная управа из немногих толковых дельцов. Управа настолько полномочная, чтобы ее все боялись, и настолько ответственная, чтобы и самой чего-нибудь бояться. Такова первоначальная идея Сената.

Двумя условиями созданы были потребности управления, вызвавшие учреждение Сената как временной комиссии, а потом упрочившие его существование и определившие его ведомство, состав и значение: это расстройство старой Боярской думы и постоянные отлучки царя. Первое условие рождало необходимость высшего правительственного учреждения с постоянным составом и определенным ведомством. Из второго условия вытекали распорядительный и наблюдательный характер учреждения без совещательного значения и законодательного авторитета и строгая отчетность в пользовании чрезвычайными временными полномочиями.

Одним из первых актов правительственного оборудования Сената было устройство органа активного контроля. Указом 5 марта 1711 г. Сенату предписано было выбрать обер-фискала, человека умного и доброго, какого бы звания он ни был, который должен над всеми делами тайно надсматривать. Обер-фискал действовал посредством раскинутой по всем областям и ведомствам сети подчиненных ему фискалов.

Фискальство было по закону вспомогательным орудием Сената; но сенаторы обращались с фискалами презрительно и грубо, потому что они доносили царю и на Сенат. Поощряемые штрафами, сыск и донос превращались в ремесло, в заработок. Это убедило Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за прообраз.

К 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты. Первоначально установлено было 9 коллегий: 1) Чужестранных дел. 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов. 3) Юстиции. 4) Ревизион, «счет всех государственных приходов и расходов», т. е. ведомство финансового контроля. 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил. 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил. 7) Коммерц, ведомство торговли. 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности. 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел.