падения царевны Софьи чуть не целых двадцать лет в самые тяжелые годы, когда заваривались наиболее крутые меры — военные, промышленные, финансовые, — ни в центральном, ни в областном управлении не видим коренных перемен: действуют старые учреждения, и действуют как будто по-старому. Но сквозь ветшавшие старые формы управления пробивались тенденции если не совсем новые, то с обновленной силой.

Уезжая за границу в 1697 г., Петр приказал всем боярам и начальникам приказов съезжаться к правителю Преображенского приказа князю Ф. Ромодановскому и «советовать, когда он похочет». Старая законодательная формула «государь указал и бояре приговорили» могла бы теперь замениться другой: князь Ф. Ромодановский указал, и бояре смолчали.

Другая тенденция, точнее нужда, отразилась на правительственном ведомстве самой Боярской думы. Донимаемый на каждом шагу новыми расходами, Петр хотел ежеминутно знать свои наличные средства, рассеянные по многочисленным приказам. Для этого в 1699 г. восстановлен был Счетный приказ, или Ближняя канцелярия. Это орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т. п. Но и сама Дума усиленно сосредоточилась на государственном, особенно военном, хозяйстве. Так постепенно изменялись состав, круг дел и характер деятельности боярского совета.

Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию (консилию) министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдет административная реформа: ее двигателями, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения — военное казначейство.

Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. Указами 30 января 1699 г. торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, «добрых и правдивых людей», которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ведаться в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах — только платить им вдвое против прежнего оклада. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием. Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада.

В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это борьба правительства, точнее государства, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось.

Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении. Однако их застрявшие по усадьбам остатки отнеслись довольно безучастно к предоставленному им праву выбирать воеводских товарищей; пришлось заменить выбор назначением из столичного приказа или даже по усмотрению воеводы, власть которого они должны были регулировать; пошли раздоры воевод с товарищами, и лет через 8–9 этот преобразовательный опыт незаметно упразднил сам себя собственной бесполезностью.

Гораздо серьезнее и удачнее была перемена в финансовом устройстве городского торгово-промышленного класса. Правительство хотело поставить высшее московское купечество во главе всех городов, возлагая на него важные поручения по устройству и взиманию городских сборов. Так, в 1681 г. комиссии московских гостей поручено было установить оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам. Реформа 1699 г. облекла эти поручения в постоянное учреждение: одним указом 30 января того года городовые земские избы с их выборными «земскими» бурмистрами подчинены были по сборам московской Бурмистерской палате, или ратуше, в которой заседали выборные из крупного московского купечества бурмистры. Доходы шли на содержание войска. Но ратуша с трудом оплачивала военные расходы, и губернская реформа положила ей конец.