Обступили Екатерину II бесчисленные заботы. Дела внутренние. Дела иностранные. Дела военные, торговые, строительные, судебные, сиротские, попечительские… Горы и горы различных дел.

Россия – страна большая. Управлять трудно.

При Петре I Российское государство состояло из восьми губерний. Многое с тех пор изменилось. Людей в стране прибавилось. Дел увеличилось. Шире торговля стала. Строятся новые города. Открываются новые школы, больницы. Больше заводов, шахт, рудников в России. Всем управлять нужно.

Мало в России губерний. Устарело деление старое. Неудобно от этого жителям.

Живёт человек в городе Ярославле. А главный губернский город – Архангельск. Тащись за какой-нибудь ерундовой бумагой-справкой в Архангельск, к самому Белому морю, за тысячу вёрст от дома.

Или построен новый завод в городе Вятке. А главный губернский город – Казань. Вот и плетись по любому заводскому пустяку за сотни вёрст в Казань сиротой казанской.

Или завёл человек торговое дело в Смоленске. А главный губернский город – Рига. Вот и мчись по разным торговым вопросам-запросам через всю Россию к Балтийскому морю, в Ригу.

Так и в других местах. Полжизни тратится на дорогу.

Но это ещё не всё. Во главе старых губерний стояли воеводы. Со всеми делами, со всеми бумагами иди к воеводе. Он всему здесь и бог и царь.

Не поспевают за всем воеводы. Тянутся губернские дела месяцами, годами.

Понимает Екатерина: менять надо многое.

Начала с губерний. По её указу стало их теперь пятьдесят. Затем принялась за воевод. Ограничила их единоличную власть. Образовала в губерниях разные служебные ведомства – учреждения. Одни из них занимались школами, другие – делами судебными, третьи – дорожными, четвёртые – почтовыми… Даже должность воеводы уничтожила Екатерина. Появились вместо них наместники. Стали они затем генерал-губернаторами.

Хорошо получилось. Город губернский – рядом. Начальство близко. Куда, к кому, в какое учреждение обращаться – ясно.

Не надо из Ярославля ехать теперь в Архангельск, из Вятки в Казань тащиться, из Смоленска – в далёкую Ригу.

Екатерина II даже написала специальную книгу. Называлась она «Учреждение о губерниях».